▲曹淑江
作者简介：曹淑江，男，中国人民大学教育学院教授，管理学博士；李倩，女，中国人民大学教育学院博士生。北京
来源：《中国人民大学教育学刊》年第4期
内容提要：本文考察韩国、印度和巴西三个发展中国家在20世纪50-80年代的经济发展战略、教育发展优先次序及其关系。韩国选择实施遵循比较优势经济发展战略，优先发展初等教育。年之前印度实施甘地经济发展战略，优先发展初等教育；从“二五”计划开始，印度优先发展重工业，同时优先发展高等教育，优先投资于高等教育。巴西选择实施违背比较优势的进口替代战略，也选择优先发展高等教育。发展中国家的教育发展优先次序和发展路径是由其经济发展战略决定的。只要选择实施违背比较优势发展战略，发展中国家就必然要选择优先发展高等教育。只有选择实施遵循比较优势发展战略的国家，才能优先发展初等教育，按照遵循循序渐进的原则去发展教育。
关键词：韩国印度巴西教育发展优先次序经济发展战略
标题注释：教育部哲学社会科学重大攻关项目“教育与经济发展关系及其贡献研究”(项目编号：15JZD)。
中图分类号：G40-文献标识号：A文章编号：-()04--18
一、引言
在发展初始，每个发展中国家都有多种教育发展道路可供选择。就不同层级教育的发展优先次序而言，发展中国家可以优先发展初等教育或者基础教育，也可以优先发展高等教育。一个国家政府教育投资中，初等教育、中等教育和高等教育所占的比例称为政府教育投资结构，这一比例结构及其变化情况反映了政府教育发展优先次序的选择。优先发展高等教育的国家优先保障高等教育经费，政府高等教育投资的增加快于其他层级的教育；政府高等教育投资比例达到较高水平后，维持在这个较高水平附近。优先发展初等教育的国家情况正好相反。优先发展高等教育并不是指政府高等教育投资所占比例高于初等教育或者基础教育，而是高等教育投资比例高于其 值。在经济社会发展情况类似的国家中，高等教育投资比例较高的国家给予高等教育以更高的发展优先地位。
20世纪50年代，韩国、印度、巴西等发展中国家选择的教育发展优先次序不同①，走上了不同的教育发展道路，取得了不同的教育和社会发展效果。教育优先次序和教育发展道路的选择，受制于各个发展中国家教育所面临的外部约束。这一比较研究的关键是厘清各个国家教育所面临的外部约束。在发展的初始阶段，政府财力薄弱、教育投资能力有限、教育经费短缺，这是所有发展中国家教育决策都普遍面临的约束。政府所选择的经济发展战略，则是每个发展中国家教育决策所面临的独特外部约束。新结构经济学认为，一个国家的要素禀赋决定了一个国家的比较优势。根据经济发展战略与比较优势的契合情况，发展中国家所采取的经济发展战略分为两类：一个国家的政府选择支持发展符合其资源禀赋比较优势的产业，这个国家实施的是遵循比较优势战略；反之，如果一个国家的政府选择支持发展背离其比较优势的产业，实施的就是违背比较优势战略。[1]违背比较优势战略包括重工业优先发展战略和进口替代战略。在发展初期，发展中国家要素禀赋结构的关键特征是技术落后、物质资本和人力资本匮乏，相对丰裕的是受教育水平较低、文盲占很大比例的简单劳动力资源以及自然资源，“只有劳动密集型和资源密集型产业在开放、竞争的市场中才有比较优势”。[2]但是，重工业优先发展战略要求政府把重工业放在优先发展的战略地位。重工业是资本、技术、人才密集的产业，是脱离了发展中国家比较优势的产业。进口替代战略是用国产产品替代进口产品的发展战略，力图通过限制工业品进口来扶持本国工业。由于政府扶植的产业脱离了本国比较优势，需要政府在关税、进出口政策、汇率等方面采取措施加以保护。无论是进口替代战略，还是重工业优先发展战略，都试图通过优先发展脱离本国比较优势的产业，快速提升国家的产业结构和技术结构，力图在较短时间内赶上发达国家。所以，违背比较优势战略又称为赶超战略。20世纪50年代，包括中国、印度在内的许多发展中国家选择了重工业优先发展战略；巴西等国家选择了进口替代战略；韩国等国家则选择了遵循比较优势发展战略。[3]我们认为，发展中国家的教育发展优先次序和发展路径是由其经济发展战略决定的。只要选择实施违背比较优势发展战略，发展中国家就必然要选择优先发展高等教育。只有选择实施遵循比较优势发展战略的国家，才能优先发展初等教育，按照循序渐进的原则去发展教育。[4]我们将根据上述概念和理论，考察韩国、印度和巴西三个发展中国家在20世纪50-80年代的经济发展战略和教育发展优先次序，论证和检验这一结论，并进一步分析印度、巴西等发展中国家迟迟不能实现义务教育发展目标的原因。
二、遵循比较优势战略与韩国的教育发展
(一)韩国的经济发展战略
韩国是实施遵循比较优势发展战略的典型国家。在20世纪50年代韩国的产业结构中，农业占比为38.2％～42.3％；第二产业占比为12.7％～20.5％；第三产业占比为35％～41.3％。虽然第三产业占比偏高，第三产业发展有些脱离了比较优势，但是韩国主要工业产业是劳动密集型轻工产业，如纺织、制糖、粮食加工、水泥和玻璃等，这些产业符合当时的比较优势。60年代，韩国仍然主要发展劳动密集型产业，如服装、制鞋、胶合板、食品、假发等轻工产业。[5]经过一个时期的发展，获得资本积累后，韩国政府在70年代果断实施重化工业发展计划，选择钢铁、石化、有色金属、机械、造船、电子六大产业作为战略产业，引导第二产业向汽车、钢铁等资本密集程度较高的制造业升级，把70％～80％的投资引入到这些领域。韩国制造业的发展是循序渐进的，产业升级中先从制造业低端做起。最初的汽车产业主要集中在对进口零部件的装配，汽车装配产业资本密集程度虽然高于前述的轻工业，但是总体上仍然属于劳动密集型产业。类似地，在电子产品领域韩国首先发展的是家用电器产业，如电视机、洗衣机、电冰箱等，随后才升级转移到存储芯片的生产，这是信息技术领域中技术含量最少的产业段。进入80年代，随着进一步的资本积累和技术进步，韩国的要素禀赋结构发生了变化，具备了进入到技术、资本密集程度更高产业的实力，政府进一步适时地推动产业升级和技术升级，大力发展汽车、半导体、电脑、通信设备等新兴产业。之后技术密集型产业、知识密集型产业和高科技产业逐步成为主要支柱产业。20世纪50-80年代韩国的经济发展中，产业升级总体上与其要素禀赋结构变化相适应，发展战略符合其比较优势。[6]
(二)韩国优先发展初等教育
年7月颁布的韩国宪法规定：“初等教育至少是义务的、免费的。”年12月颁布的韩国《教育法》规定：“全体国民有接受6年初等义务教育的权利。”年韩国制订了《义务教育6年计划》，并于年6月开始对学龄儿童实施免费义务教育，年4月颁布法令推行义务教育。[7]但是，这些义务教育发展计划和措施，因为战争而没有得到有效落实。年 停战后，韩国制定、实施了《完成义务教育6年计划(-)》。到年，初等教育学龄儿童入学率达到了96.4％，超额完成96.1％的计划指标，实现了基本普及初等义务教育的目标。之后，小学入学率进一步提高，年达到98.1％，这在全世界都是较高的。[8]韩国“小学教育中教授了日常生活和工作所必需的读、写、算基本能力，以及组织生活中所必需的规则意识、秩序意识等产业工人应该具备的基本态度”。[9]小学教育的快速发展，使韩国60年代劳动密集型产业发展中所必需的劳动力得到保障。在政府教育投入方面，从50年代后期开始，韩国就基本上做到了保障义务教育经费。进入60年代，由于人口自然增长率较高，小学入学人数迅速增加，导致韩国小学的教育资源不足，有的学校班级规模达到80多人，影响了教育教学质量。为解决这一问题，韩国制订了两个义务教育五年发展规划。-年实施 个五年计划，其间仅用于校舍建设的经费就达到90亿韩元。-年实施第二个五年计划，政府在义务教育基础设施中的投入达到亿韩元。在前两个五年计划基础上，韩国政府在-年间实施了第三个义务教育五年计划，投资.7亿韩元用于新建和改建教室[10]，投入86.7亿韩元用于向万名小学生提供教科书。[11]持续的增加投入，使小学办学条件得到极大改善。
表1中给出了韩国政府教育投资结构，这些数据反映了当时韩国教育发展优先次序的选择及其变化。在年之前，韩国初等教育经费所占比例都超过60％，在年达到 值71.6％。这说明从50年代到70年代中期，韩国政府一直把教育经费优先投向初等教育，把小学教育作为发展的战略重点。经过实施普及义务教育的六年计划和三个五年计划，韩国于年正式宣布完成普及小学六年义务教育的目标。
20世纪70年代，韩国政府重点扶持发展的产业发生了改变，从劳动密集型轻工产业转换到劳动密集型重化工业上，由此引发劳动力需求的变化，从只需要小学学历的相对简单劳动力，变为需要能够适应重化工业部门工作要求、掌握工业技术的劳动力。为顺应这一要求，韩国推行了“巩固初等义务教育、普及中等教育、提高高等教育、加强职业技术教育”的教育发展战略。[12]在注重提高义务教育质量的同时，韩国逐步转向重点发展中等职业技术教育和普通中等教育，着力提高高等教育质量。年韩国开始实行初中免试入学政策，年开始实行初中入学平衡化政策，年实施高中入学平衡化政策，以扩大中学入学机会、促进中等教育发展。年韩国政府公布了-年长期综合教育计划，决定自年开始推行九年制义务教育。年，韩国开始实施《关于实施初中义务教育的规定》，先从偏僻落后地区和贫困人口开始实施免费义务教育。韩国的初中入学率一直在稳步提高，年仅为41.7％，年提高到72.6％，年达到91.6％，年为95.8％，年为98.6％，年为99.4％。从入学率来看，韩国在年就已经普及九年义务教育。韩国政府增加拨款扩大初中义务教育免费范围，仅在-年间就拨款亿韩元，对偏僻落后地区实行免费初中教育。[13]年韩国有8.3％的初中生享受免费义务教育，主要是偏僻落后地区的学生，这一比例在年扩大为25.4％。
20世纪70、80年代是韩国中等教育快速发展时期。年韩国初中毕业生升学率达到81.0％，年为91.9％。[14]80年代高中升学率的提高是在初中毕业生人数大幅增加基础上发生的，入学人数增加迅速。高中在校生人数年为42.7万人，年为.3万人，年增加到.5万人，年达到.3万人。[15]中等教育规模迅速扩大的同时，也适时地进行结构调整，扩大职业技术教育的比例。从-年，职业高中的在校生占高中阶段在校生总数的比例由42.16％提高到45.5％。职业高中各科类教育规模结构，也随着产业结构和劳动力结构的改变而发生较大变化，工业、商业和综合高中所占比重提高幅度较大。[16]60年代，韩国企业生产线上的劳动力中受过中等教育的人数只占18.5％，进入70年代后上升到46.9％，到了80年代上升为58.5％。[17]中等教育的发展和结构调整，为韩国重化工业发展提供了优良的劳动力资源，为第二次产业升级提供了保障。
从表1数据我们可以看出，韩国中等教育经费所占比例在60年代缓慢增加并有波动，从年的18.7％增加到70年代中期的25％左右；进入80年代后这一比例明显提高，到年达到41.4％。这反映出80年代后，韩国中等教育经费增加快于其他阶段教育，这一时期韩国政府优先投资于中等教育，优先发展中等教育。
20世纪50年代美军军政当局对高等教育推行“自由放任”政策，高等教育发展失控，出现了一批名不符实、质量低劣的大学。韩国政府在年颁布《教育临时特例法》、年颁布《大学生定员令》，着力控制和缩减高等教育规模，要求高等教育的规模必须与国家需要、办学者经费负担能力、家庭教育经费负担能力相适应。一个地区内如果有一所综合性大学，那么其他国立的、公立的同类大学就必须停办；学科专业类似的单科大学要合并，规模小的私立大学停办。政府根据经济发展计划来确定学科招生计划，实行定额招生政策，严禁大学超额招生。[18]年韩国大学数量从85所缩减到50所，招生规模从10万人缩减到7万人。[19]
20世纪70年代末期，韩国开始适度发展高等教育。80年代后，韩国对接受高等教育人才需求增加，韩国政府果断采取措施调整高等教育结构，扩大招生规模、开办新大学，高等教育进入快速发展时期。80年代，韩国4年制本科大学在校生人数以年均17.8％的速度增加。-年，韩国高等学校在校人数从40万人猛增加到万人，5年增长了％[20]，年增加到.57万人，年.50万人，位列世界第八位。年韩国高等教育毛入学率为14.7％；年就迅速提高到34％，步入高等教育大众化时期；年和年的高等教育毛入学率分别为40％和52％，成为高等教育最发达的国家之一。[21]这一时期，韩国的中等教育结构再次进行了调整，普通高中学生的比例从年的54.5％，上升到年的61.47％[22]，保障了高等学校生源的数量和质量。
与实施赶超战略的发展中国家不同，韩国高等教育发展主要依靠家庭和私人投资，而不是增加政府投资。20世纪50-80年代，韩国中央政府的教育经费大部分通过转移支付的途径拨付给地方政府，用于义务教育。义务教育所需经费的大部分由中央财政负担。中小学教育经费的70％～85％来自中央财政，15％～30％来自地方财政和学生家长。地方政府负责具体承办和管理中小学教育。[23]中央政府的教育经费预算仅有10％用于高等教育。[24]
总之， 以后，由于韩国政府扶持发展的产业部门符合其比较优势，得以实施小学教育优先发展的教育发展战略，并按照“先初等、再中等、后高等”的次序发展教育。这一教育发展战略契合了经济发展战略的需要，使教育发展有力地促进了经济发展，经济发展反过来又为教育发展提供了可靠的资金支持，促进了教育发展，顺利实现了普及义务教育的目标。
三、印度的经济发展战略与教育发展优先次序
(一)甘地经济发展模式与初等教育优先发展
年独立后，印度实施甘地发展战略。甘地发展战略紧紧立足当时印度的经济社会发展状况，坚持优先发展农业和手工业，着力改善55万个村庄的经济条件。甘地发展战略也认为发展工业是重要的，但是强调发展工业不要干扰和妨害农业和手工业的发展。[25]“/年度，印度的工业产值在国民经济中只占17.1％，农业占48.1％，服务业占38.8％。工业产值中，轻工业占78％，重工业只占22％。”[26]农业和手工业是印度当时具有比较优势的产业，是应该优先获得发展的产业。甘地发展战略是典型的遵循比较优势战略。印度的 个五年计划是从/年到/年。“一五”计划期间，尼赫鲁政府继续实施甘地发展战略。“一五”计划的目标是解决占总人口80％的农村人口粮食问题、城市工业原料和消费品不足问题，把投资重点放在农业发展和水利建设上。[27]在发展中，印度政府对私人企业采取了放手发展的方针，并进行土地改革，实施乡村发展战略，“改变农村地区人民的社会经济生活和精神面貌，提高农业生产，增加收入”。[28]印度在“一五”计划时期实施的是遵循比较优势发展战略。
独立后和“一五”计划期间，印度政府把甘地所倡导的“基本教育”作为全国初等教育的主要发展模式。甘地倡导的“基本教育”(basiceducation)有其特定的含义。“基本教育”强调实行免费的义务教育，要求首先发展初等教育、农村教育和成人教育。在教育内容上强调手工技术培训。[29]年，印度政府制定的“一五”计划中将“基本教育”列为全国初等教育发展模式。年1月生效的印度宪法规定：“国家应当自宪法生效的10年之内，努力为所有的14周岁以下儿童提供免费义务教育。”“一五”计划期间，印度政府确实把初等教育摆在优先发展的位置，政府教育投资结构中，初等教育、中等教育和高等教育所占比例分别是56％、13％、9％，高等教育经费仅为1.4亿卢比。[30]
(二)重工业优先发展战略与高等教育优先发展
/年到/年印度实施第二个五年计划，转为实施重工业优先发展战略，并在其后的数个五年计划持续实施了这一战略。“二五”计划期间，印度投资的34.4％投入了重工业，而消费品和农业分别只获得18.2％和17.2％的投资。[31]为确保重工业优先发展，印度政府加强对经济的管理和控制，依靠建立国营企业来发展重工业和基础工业。印度的重工业优先发展战略一直实施到20世纪80年代末期，尽管在80年代所实施的“六五”“七五”计划中进行了战略调整，注重与甘地经济发展模式相结合，并在“七五”期间提出调整产业结构，使农业、轻工业、重工业协调发展，但是这一时期的发展战略仍以坚持尼赫鲁发展模式为前提条件，总体上仍然是违背比较优势发展战略。[32]
正是从“二五”计划开始，印度的教育发展重点开始转向高等教育，进入高等教育快速发展时期。从逻辑上来说，这一选择既顺理成章，又迫不得已。重工业发展急需相应的技术和管理人才，印度恰恰缺少这些人才。为确保重工业优先发展，印度必须迅速发展高等教育，尽快培养出重工业发展所需要的人才。“一五”计划期间，政府教育经费的56％投入到初等教育，对于当时的印度来说这是一个合理的比例。但是，“二五”计划期间初等教育经费的比例下降为35％。[33]到“六五”计划时期，印度教育经费增加了16倍，而初等教育经费仅仅增加了9倍。年，初等教育与高等教育的经费比例约为10∶1，“一五”计划期间这一比例平均为6∶1。“二五”“三五”计划期间这一比例降为2∶1左右，“三五”计划时期以后连2∶1都不到，年这一比例为1∶1左右，“四五”计划时期的平均比例也为1∶1。从印度政府教育投资结构变化中可以看出，“一五”计划期间印度政府优先发展初等教育，“二五”计划以后就优先发展高等教育了。
为了确保高等教育优先发展，印度联邦政府在高等教育投资上承担了很大责任，举办了多所国立大学。从“二五”计划开始，印度联邦政府的教育经费主要用于高等教育。这一时期，印度高等教育经费的70％以上来自联邦政府和邦政府，其中/年度联邦政府的投入占政府高等教育投入的31％，这个比例到/年有所下降，但仍达到23％。[34]联邦政府对初等教育的拨款约占初等教育“计划拨款”的5％～8％(“计划拨款”为发展经费，用于扩大教育机构，增加教学设施)，只占政府初等教育全部经费的1％～2％。[35]印度的中等教育经费基本上由各邦负责筹措，联邦政府的拨款数量也很少。“六五”计划期间，各邦对中等教育的财政拨款为71亿卢比，中央政府的拨款只有3亿卢比，仅占4％。[36]
(三)印度义务教育发展的曲折历史
历史事实表明，独立后的印度政府已经充分认识到发展初等教育的重要性和迫切性，高度重视初等教育发展。早在年，印度宪法就规定10年内普及义务教育。但是，在“二五”计划开始后，印度政府优先投资于高等教育，因为只有这样才能配合实施违背比较优势发展战略。这直接导致了义务教育发展目标迟迟不能实现。在推行重工业优先发展战略后，印度义务教育发展计划被迫多次调整。由于年规定的10年内普及初等教育目标无法实现，印度在年进行了 次调整，把义务教育发展计划调整为两步走， 步到年普及5年免费义务教育，第二步到年实现普及8年义务教育。但是，这一两步走的计划仍然无法实现。“到年，印度全国农村人口5％的地区连小学都没有，已有的大部分农村小学师资缺乏、资金短缺、设备落后，在10年内几乎没有大的变化。”“/年，印度6～14岁的学龄男童只有61％在学校，女童只有43％在学校。”[37]年印度不得不再次推迟普及义务教育期限，准备到年普及初小，到年普及高小。然而，这一目标还是难以达到。义务教育发展计划和目标在年又进行第三次调整，计划在年和年前分别使所有年满11岁和14岁儿童接受免费义务教育。年，印度初等教育净入学率仅为66.3％，延续至小学毕业的比例仅为61％，有近40％的学生中途辍学。[38]到/年度时，印度8年初等教育的辍学率高达52.8％，/年度为54.14％，/年度为46％，远远达不到普及义务教育的标准。[39]
与初等教育、义务教育发展形成对照，印度高等教育发展明显过度了。20世纪70年代后，印度高等教育发展伴随着毕业生的高失业率，年印度大学毕业生失业率达到20％，失业人数.2万人；年，大学毕业生失业人数达到.6万人；印度大学毕业生失业人数的增长速度超过大学入学人数。[40]
诺贝尔经济学奖得主、印度经济学家阿玛蒂亚·森指出：“独立后的印度教育政策经历了种种前后不一和自相矛盾的不快历史，包括：(1)目标混乱；(2)预定目标和实际政策的不一致；(3)预定目标和配置资源的矛盾。”阿玛蒂亚·森还指出：“印度独立后在教育方面所制订的各种宏伟计划实施的结果，并没有改变印度教育落后状况，独立半个世纪后的印度仍然不得不面对人民教育程度依然低下的局面。”[41]其实，这些矛盾的核心是义务教育优先发展与实施违背比较优势发展战略的冲突。印度在20世纪末的义务教育发展状况，是长时期优先发展高等教育所导致的必然结果，是赶超战略所导致教育资源配置扭曲的结果。
四、进口替代战略与巴西教育发展
(一)巴西的进口替代发展战略
虽然在20世纪20年代巴西就开始实施进口替代战略，但是，巴西 波持续地实施进口替代战略是在第二次世界大战以后，即年到60年代中期严格地实施这一战略。这期间巴西以发展消费品工业为主，进口替代产品导致了在制造业中大约四分之一的总需求增长，但是资本品依然需要进口。年之前，巴西实行进口许可和外汇管制制度，-年期间采取多种汇率并存等措施，年之后转向通过高额关税抑制进口。年，制造产品总需求的进口部分占14％，60年代末这一比例降为6％。从60年代中期开始到70年代中期，巴西有一个短暂的外向型发展时期。在70年代中期之后，巴西又迅速回到进口替代战略上来，但这次主要是资本品的进口替代，对资本品的进口实行高关税。[42]80年代后，巴西经济遇到严重困难，增长迟缓、物价飞涨，实施“进口替代”这一违背比较优势发展战略的不良后果逐步显现出来，一些受保护的产业不仅没有发展，反而变得更加弱势。[43]巴西不得不开始经济改革，逐步放弃进口替代战略。年3月，巴西宣布开始贸易改革，取消了几乎所有的关税配额，年巴西制造业进口关税为％，年平均关税率降低到25％，年进一步降低到14％。[44]总体而言，20世纪50-80年代，巴西以实施进口替代发展战略为主。
(二)巴西的教育发展优先次序
20世纪50-80年代，巴西的初等教育、中等教育虽然获得了一定程度的发展，但是发展速度缓慢。初等教育入学率在年仅为45.4％，年为67.1％，年为70.1％。50年代到60年代中期，也就是巴西 波持续地实施进口替代战略时期，巴西的中等教育发展最为迟缓；此后到70年代中期，也就是巴西短暂的外向型经济发展时期，中等教育才获得一定的发展：中等教育入学率在年仅为29.6％，年上升到58.4％；进入80年代后，巴西的中等教育发展又进入了近乎停滞阶段。年，巴西的万名15～19岁青年中，只有25％能够上中学。在中学入学的学生中，只有49％的人能够完成学业，这其中有58％是在夜校学习，教育质量很差。与此形成对照，巴西高等教育发展速度远远超过了初等教育和中等教育。第二次世界大战以后，巴西仅有5所综合性大学和所专业学院，在校生人；到年，巴西有29所综合性大学和所学院，在校生近15万人；到年，巴西有59所综合性大学和所学院，在校生超过万人[45]；年，巴西有综合性大学65所，高等学校总数为所。[46]-年期间大学在校生人数翻了一番。[47]
表2给出了-年间巴西政府教育投资结构比例。从中我们可以看出，巴西中等教育经费所占比例变化较小，初等教育和高等教育所占比例变化较大。50-70年代中期，政府初等教育投资比例总体是下降的，高等教育投资比例是增加的，说明政府增加的教育投资向高等教育倾斜，政府优先发展高等教育。年高等教育投资比例为9.8％，同韩国相近；年达到了20.1％，无论是发展中国家还是发达国家，这都是较高的比例；这一比例继续提高，年增加到36.1％。此后，政府高等教育投资所占比例虽然在波动中有所降低，但是仍然维持着较高的比例， 的是年的17.6％，同韩国等国家相比，这仍是一个较高的比例。巴西政府教育投资结构同韩国形成明显对比，巴西高等教育投资比例远远高于韩国，而初等教育投资比例、中等教育投资比例均低于韩国。
巴西联邦政府的教育投资结构说明了联邦政府教育发展战略的倾向性和选择性。20世纪50-80年代，巴西联邦政府将教育经费的60％～80％投向高等教育[48]，大部分年份都超过67％。[49]州和市政府则把投资的重点放在初等教育上，中等教育则主要由私人经费支撑。[50]表3给出了部分年份联邦政府教育投资结构。
早在年，巴西在宪法中就规定要在全国普及小学义务教育，对所有儿童免费。年颁布《教育方针与基础法》，规定了巴西各层级政府教育管理权限和责任。在巴西教育管理体制中，联邦政府负责高等教育管理，主要投资于高等教育，各省、州和市负责初等教育和中等教育。年，巴西政府颁布了《大学改革法》，明确主张优先发展高等教育。年，巴西政府又颁布了《巴西基础教育改革法》以促进基础教育发展，规定义务教育为8年。同年，巴西政府还颁布了《中等教育改革法》，旨在促进中等教育、职业教育发展。年，巴西政府又颁布了《改善基础教育的计划》。
政府制定的教育法律和政策反映了政府对于发展各阶段教育的主观态度和认识上的倾向性。而政府教育投资在各阶段教育的实际分配，则反映了政府对待各级教育的实际态度和事实上的重视程度。从年宪法颁布，到年《大学改革法》颁布之前，巴西的教育法律和政策并没有向优先发展高等教育倾斜。但是，这期间政府教育投资的增加主要向高等教育倾斜。政府名义上的政策和实际做法的不一致，反映了政府选择优先投资于高等教育是迫不得已，以至于到年巴西《大学改革法》中明确规定要优先发展高等教育。在《大学改革法》颁布之后，巴西政府随之又颁布了《基础教育改革法》和《中等教育改革法》，保障基础教育和中等教育的改革和发展。从法律和政策方面来说，政府对三级教育发展都给予了充分的法律和政策保障。70年代之后，巴西的教育政策大多以强调发展义务教育、基础教育为主，主观上同样重视义务教育、基础教育发展。但总体上，从50-80年代初期的政府教育投资结构和各阶段教育规模的发展速度来看，巴西政府实际上把高等教育一直置于优先发展地位。
20世纪80年代中后期，巴西政府下决心调整教育发展战略，将重点放在发展初等教育上。年，巴西政府提出了“全民教育计划”，力图普及初等教育、提高初等教育质量，但是这些计划没有得到真正实施。直到90年代，巴西才真正落实“初等教育是整个教育过程中的基础，应是 先发展的领域”。[51]巴西教育发展效果是令人沮丧的。年，巴西约有三分之一的成年人没有上过小学或者未能完成小学教育。[52]年，巴西初等教育入学率只达到86％，到年也仅有90％，没有普及初等义务教育。[53]年起，巴西初等教育的净入学率超过90％，但是有40％的学生没有完成初等教育，巴西仍未完成普及义务教育的目标。[54]
五、结论与讨论
韩国、印度和巴西这三个发展中国家都在年或者之前就确立了普及义务教育的目标，说明这三个国家的政府都充分认识到发展初等教育的重要性，都力图尽早普及义务教育。20世纪50年代，韩国选择实施遵循比较优势发展战略，优先发展初等教育，顺利实现了普及义务教育的目标，并依次按照“初等教育—中等教育—高等教育”的优先次序去发展教育。印度在年之前实施的是甘地经济发展战略，政府优先发展初等教育；年后，印度实施重工业优先发展战略，政府优先投资于高等教育，优先发展高等教育。巴西的经济发展战略主要为进口替代战略，选择优先发展高等教育。印度、巴西等国家的义务教育发展都经历了漫长而曲折的过程，都是在宪法中规定了普及义务教育目标半个世纪后，仍然没有真正实现这一目标的国家。从表面来看，每个发展中国家的经济和教育发展历史轨迹都是独特的，经济发展和教育发展的相互作用机制似乎也不相同。但是，不同历史表象背后隐含着共同的经济发展和教育发展相互作用规律：在发展的初始阶段，发展中国家的教育发展优先次序是由其经济发展战略决定的。只要选择实施违背比较优势发展战略，发展中国家就必然要优先发展高等教育。在发展的初始阶段，发展中国家都面临着政府财力薄弱的约束，优先发展高等教育必须通过扭曲教育资源配置来实现，必然挤占初等教育和中等教育投资，损害了义务教育的普及与发展。这最终导致这些国家义务教育发展道路曲折漫长。只有选择实施遵循比较优势发展战略的国家，政府在教育经费的分配中才能做到优先保障初等教育，做到优先发展初等教育。
诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·诺斯指出：“纵观历史，大部分时期都缺乏对生产性知识进行投资的制度激励。甚至在今天的第三世界经济体中，这种激励方向常常是错的。即便第三世界国家确实在教育中投资，他们也经常错误地投资在高等教育上，而不是初等教育上。”[55]发展中国家为什么要这样选择教育投资方向？有的学者归因于这些国家的政府受人力资本理论的误导，对初等教育的重要性认识不足，过度重视高等教育。还有学者归因于政治原因。这些观点都是欠妥当的或者片面的。其实，人力资本理论更重视初等教育发展。经济学家舒尔茨早就警告发展中国家：“忽视中小学教育是非常目光短浅的。”[56]
在发展的初期，发展中国家都在法律中规定了普及义务教育的目标，说明各种政治力量在这一问题上达成了共识，充分认识到义务教育的重要性。但是，由于一些国家选择了不恰当的经济发展战略，导致教育发展道路选择受到限制。先进的教育理念、合理的教育政策主张，只有在客观条件具备的情况下才能得到实施。实施违背比较优势战略的发展中国家，如果经济发展战略不改变，教育政策改革的选择空间会大大被压缩，教育中许多根深蒂固的问题将难以得到解决，教育改革无法取得令人满意的结果。发展中国家不应仅仅去批评、指责学校和政府教育部门的努力不足，教育改革是一项关涉整个社会诸多方面的系统工程，必须与社会其他方面的改革协同进行。
本文对多个理论问题的研究具有启发意义。首先，新结构经济学理论对于理解发展中国家经济社会制度的内在逻辑非常重要。[57]本研究告诉我们，这一理论的解释力还远远没有释放出来，它将对发展中国家教育制度的研究发挥关键作用。发展中国家的经济发展战略决定了其教育发展优先次序和教育发展战略，进一步对政府教育决策形成约束，要求相应的教育制度和教育政策适应教育发展战略。这对于理解发展中国家教育制度和教育政策的逻辑至关重要。例如，实施违背比较优势战略的国家，中央政府(或者联邦政府)承担了更多高等教育投资责任，这容易加剧地区之间义务教育、基础教育的不平等；高等教育成本分担中，政府分担比例较多，家庭分担较少，这也导致事后的经济不平等。优先发展初等教育的国家，中央政府承担了更多的初等教育、义务教育投资责任；高等教育成本分担中，政府分担比例较少，家庭分担比例较多；义务教育、基础教育发展更为平等和公平。
其次，本文有助于加深对教育与经济增长关系的理解。在众多关于教育对经济增长作用的实证研究中，存在相互矛盾的研究结论，有大量的研究表明教育投资对经济增长有促进作用；也有许多研究发现，这种作用不显著。这就是 的“K-L之谜”。[58]本文的研究结论找到了“K-L之谜”的成因。事实上，经济发展战略和教育发展优先次序不同，教育投资对经济增长的作用机制和效果不同。只有实施遵循比较优势战略，教育发展才能较好地适应和促进经济发展。实施赶超发展战略，优先发展高等教育，教育投资对经济增长的促进作用将受到限制；这些国家要么很难迈入中等收入水平国家行列，要么达到了中等收入水平后，就容易落入“中等收入水平陷阱”。经济增长理论研究之所以会出现相互矛盾的结论，原因在于这些研究中没有充分考虑发展中国家教育发展优先次序和教育投资结构的差异；应该把教育发展优先次序与禀赋结构的契合程度作为经济增长的解释变量，并且是外生变量。
再次，本文有助于加深对发展中国家收入分配不平等的认识。新结构经济学理论研究表明，“欠发达国家选择遵循比较优势战略将有助于缓解收入不平等；而选择违背比较优势战略将会加剧收入不平等”。“一国推行违背比较优势战略越深，这个国家的收入就越不平等”，“如果一国的政府推行比较优势战略，那么即使该国的初始收入分配不平等，其收入分配的平等性也会提高”。[59]国家发展战略影响收入分配的机制和途径是什么？根据本文结论，国家发展战略可以通过影响教育发展战略和教育政策选择，从而影响教育平等和公平，最终影响收入分配不平等状况。这是一个重要渠道。
，我们需要特别指出，本文的研究结论是通过案例分析归纳出来的，但仅仅经过案例分析检验的结论不能保证其普适性。任何两个量之间的因果关系，都是在严格控制住其他条件不变情况下(ceterisparibus)的因果关系。案例分析做不到“控制住其他条件不变”这一点。案例证据不能替代严格的因果关系检验。要严格检验本文的结论，仍需要用定量方法进行实证分析，这将是非常艰巨但又具有重要价值的工作。
注释：
①韩国在20世纪90年代迈入发达国家行列，年成为OECD组织成员。
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